EL MERCURIO

Trabajadores del sector público crecen 70% en una década:

expertos proponen modernizar estatuto administrativo

Por: Ignacio Briones

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De acuerdo con la encuesta del INE, los asalariados del sector público, que incluye a funcionarios municipales, empresas públicas y Fuerzas Armadas, entre otros, llegan a 1.176.000 personas. Será uno de los temas que estarán en el debate durante la tramitación del proyecto de ley para el Presupuesto 2024.

El aumento de trabajadores en el sector público, muy por encima de los empleos que se generan en el sector privado, parece imparable. Pero no es un fenómeno solo de los últimos meses, sino de varios años. Ningún gobierno se ha atrevido a enfrentarlo. Políticamente es complejo e implicaría enfrentarse a grupos de interés relevantes.

La modernización del empleo público quedó fuera del pacto fiscal que propone el Gobierno, pero el debate constitucional abrió una opción para abordarlo. La próxima discusión del Presupuesto 2024 permitiría mirar con mayor detalle el peso del gasto en personal en el Estado.

De acuerdo con datos de la Dirección de Presupuestos (Dipres), a junio de este año el personal del Gobierno Central —ministerios y servicios— llegaba a 460 mil personas, con un alza de 4,2%, casi 19 mil personas adicionales, respecto de marzo de 2022, cuando asumió este gobierno.

En una mirada más larga, en comparación con fines de 2012, el personal disponible del Gobierno Central creció 71%, con 192 mil nuevas personas cumpliendo funciones en el aparato del Estado, según datos de la Dipres (ver infografía).

‘Hay un crecimiento muy importante de los funcionarios públicos, pero hay que ponerle racionalidad, gestión, uso eficiente de los recursos. Esto hay que ordenarlo’, dice el exministro de Hacienda y actual académico de la UAI Ignacio Briones.

A su juicio, una raíz del problema es la inamovilidad de los funcionarios públicos que establece el Estatuto Administrativo, que data de 1989 y, en su opinión, está obsoleto. ‘Si en el Estado de facto no se puede sacar a nadie, entonces, cada gobierno que llega, cuando quiere traer personas, ya sea porque las necesita o está cuoteando políticamente, las incorpora y la dotación solo crece. Después a muchas de esas personas no hay cómo sacarlas’, explica.

Desde el Ministerio de Hacienda explicaron que entre 2012 y 2023 hubo varios cambios en la cobertura del instrumento usado para medir empleo, que explican en parte el aumento. En primer lugar, se incorporaron a estas estadísticas el personal civil de Carabineros y de la Policía de Investigaciones en 2017 y se sumó al personal del Hospital de Carabineros, de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, del Estado Mayor Conjunto y de la Defensoría de la Niñez.

En segundo lugar, están las instituciones creadas en el marco de la ley que creó el Sistema de Educación Pública y que incluye la nueva Dirección de Educación Pública y los Servicios Locales de Educación (SLE), lo que da pie a un incremento paulatino en el total del empleo público mientras dure su implementación. En total, entre 2012 y 2023 se crearon 38 nuevos servicios.

Entre estos dos grupos suman un mayor personal de 51.152 entre 2012 y 2023, indicaron.

Diferencias entre Dipres y el INE

Por otra parte, los datos de la Dipres, que consideran solo al personal del Gobierno, son distintos a los que muestra la encuesta de empleo del INE en la categoría de asalariados del sector público. Esta abarca un universo más amplio, incluyendo a todos los trabajadores pertenecientes a instituciones estatales, además de municipalidades, Fuerzas Armadas, empresas públicas, entre otras instituciones donde participa el Estado, señala Leonardo González, subdirector técnico del INE. Según estos datos del INE, los asalariados del sector público totalizan 1.176.000 personas al trimestre móvil mayo-julio, con un incremento de 40% respecto del mismo período de 2013. Este aumento contrasta con el crecimiento de solo 11,4% que registró en la última década el empleo asalariado en el sector privado.

Es más, según el INE, en mayo-junio de 2013, los asalariados del sector público representaban 10,5% del total de ocupados en el país, mientras que hoy abarcan el 13%. Es decir, el sector público ha ido gradualmente restando espacio al empleo privado en la economía.

La diferencia entre los datos de ‘asalariados del sector público’ que mide el INE y el ‘personal disponible del Gobierno Central’ que reporta la Dipres encendió la polémica cuando el organismo estadístico informó en que en el primer trimestre los asalariados del sector público habían aumentado en 94 mil puestos en un año, cifra que fue desestimada por Hacienda.

Tras ello, el INE convocó a una mesa conformada por ocho instituciones públicas para avanzar en la medición y análisis del concepto ‘asalariados públicos’ (ver recuadro).
El problema, dice Briones, es que en el país no existe registro de cuántos son realmente los trabajadores del sector público. ‘Desafío a que alguien me diga cuántos son los trabajadores del Estado en Chile. Esa cifra no existe’, emplaza el exministro.

Para el economista y director del Centro de Encuestas y Estudios Longitudinales UC, David Bravo, es fundamental tener información más transparente. ‘Los datos están mostrando una tendencia relevante que hay que considerar, tanto en lo que dice relación con la administración central del Estado, como en el empleo público que abarca a la administración descentralizada’, advierte. ‘No se trata solo de algo que se observa durante la pandemia, ya había tenido un aumento importante en los tres o cuatro años anteriores’, agrega.

Debate para el Presupuesto 2024

El decano de Economía y Gobierno de la USS y exsubsecretario de Hacienda, Alejandro Weber, plantea que ‘el crecimiento desmedido del empleo público significa un gran esfuerzo fiscal de recursos que podrían destinarse a prioridades ciudadanas’. El gasto en personal representa 20% del presupuesto de la nación, unos US$ 16 mil millones, y debe sumarse una cifra no cuantificada en transferencias corrientes que también se destina a pagar empleo público.

En la semana que se inicia, el Gobierno debe ingresar al Congreso el proyecto de ley del Presupuesto 2024. Weber lo considera una buena oportunidad para poner un límite al gasto en personal que sea consistente con el crecimiento de la economía y el funcionamiento del mercado laboral.

‘Hoy el empleo público quintuplica el crecimiento de los empleos privados, esto simplemente no es aceptable. No es posible que sigan entrando sin control personas al Estado, financiadas con recursos de los contribuyentes, y sin tener las calificaciones necesarias’, sostiene el decano.

Problema de fondo

El Estatuto Administrativo regula las relaciones entre el Estado y el personal de los ministerios, intendencias, gobernaciones y de servicios públicos centralizados y descentralizados. Este es, dice Briones, el origen del problema de calidad del empleo público.
Argumenta que además hay un problema de calidad de los servicios públicos. Explica que no hay incentivos reales para mejorar la función, entre otras razones por la imposibilidad de remover a funcionarios que hacen mal su trabajo, lo que solo se puede hacer en raras excepciones y después de un sumario. ‘Los contratos son una camisa de fuerza que genera inamovilidad de facto. Se hizo así en 1989, durante la dictadura, para dejar protegidos a algunos, pero nadie pensó que después de 30 años seguiría siendo un problema’, señala.

Si bien las rigideces son mayores para los cargos de planta, que son inamovibles, también permea a otros como el personal a contrata e incluso a los honorarios, afirma.

Briones cree que se requiere un nuevo Estatuto Administrativo, donde el mérito sea la base de la carrera funcionaria, que haya movilidad horizontal en que los trabajadores puedan cambiarse de un servicio a otro como funcionarios del Estado, con evaluaciones más exigentes y contratos de trabajo indefinidos con indemnización en caso de desvinculación. ‘Se requiere algo mucho más cercano a lo que tiene la gran mayoría de los chilenos. Esta es la real modernización del Estado que se necesita y a la que se le hace el quite’, añade.
En su opinión, esto ayudaría a ‘despolitizar el Estado’. ‘Hoy, del color que sea, hay mucho cuoteo político. Y vemos lo que pasó en el caso Convenios, en que por cuoteo se pone a una persona en un cargo por afinidad y con mucho poder de firma. Eso es caldo de cultivo para la corrupción’.

Bravo coincide en que ‘el empleo público debe ser parte de la modernización del Estado’, ya que ‘es ampliamente sabido que es un sector donde las evaluaciones sobre el personal no son creíbles’.

‘Es evidente que las evaluaciones de funcionarios públicos solo nos muestran funcionarios de alto rendimiento, porque no existen los incentivos para hacer evaluaciones de desempeño objetivas’, dice Bravo.

El 97% de las instituciones cumple más del 90% de los PMG (Programas de Mejoramiento de la Gestión), que son las metas que se fijan los servicios públicos y que están ligadas a bonos. De este modo, casi la totalidad de los funcionarios reciben los bonos asociados a gestión y, en la práctica, son parte del sueldo.

‘El desafío es cómo mejorar la calidad del servicio en el sector público y contar con indicadores de desempeño y productividad objetivos, y ojalá alojados en una institucionalidad autónoma’, alerta Bravo.

Desde Hacienda descartan que este tema vaya a quedar fuera del pacto fiscal. ‘Se consideran algunas medidas respecto a revisar el comportamiento de la información que llega, con tal de aumentar la cobertura de las estadísticas de empleo público y se están estudiando propuestas de mejora para incorporar en el pacto fiscal’, dicen.

Asimismo, aseguran que desde la Coordinación de Modernización del Estado de Hacienda, con la Subdirección de Racionalización y Función Pública de la Dipres, se está trabajando en ‘una agenda de fortalecimiento del Empleo Público’.

Constitución y proyecto de ley pendiente

El anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Experta aborda el tema, mandatando una ley para cambios al Estatuto Administrativo. El artículo 112 señala: ‘La ley establecerá un régimen general de la función pública, sobre la base de un sistema de selección público, de libre e igualitario acceso, competitivo, inclusivo, no discriminatorio, transparente, imparcial, ágil, que privilegie el mérito de los postulantes, y la especialidad e idoneidad para el cargo, observando criterios objetivos y predeterminados’.

Briones —quien desde el centro de estudios Horizontal, junto con Pivotes e Idea País, impulsaron una iniciativa popular de norma en este sentido— dice que el texto va en la línea correcta, pero debe ser explícito en que el nuevo régimen general de empleo público será con contrato indefinido e indemnización.

Asimismo, plantea que en las normas transitorias se debe indicar que este nuevo régimen aplica solo a las nuevas contrataciones y promociones y es voluntario para funcionarios actuales de planta y con transición normada para contratas.

A su vez, Weber recuerda que hay un proyecto de ley que ingresó al Congreso al final del gobierno del Presidente Piñera, que no ha sido impulsado por la actual administración, y que consideraba una propuesta transversal de cuatro centros de estudio (CEP, LyD, Espacio Público y Chile 21).

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