La difícil tarea

En los últimos tres años, los funcionarios municipales aumentaron en casi 54 mil, llegando a 347.853, siendo el grupo dentro del sector público que más creció. La opacidad que tienen sus cifras y la falta de control y fiscalización en el aumento de la contratación son los principales problemas que los expertos analizan. Y, por lo mismo, llaman a cambiar y actualizar la ley que los regula, que data de 1989.

El empleo público ha estado en el centro del debate. Los candidatos presidenciales, en especial de la derecha y centroderecha, han afirmado que durante los últimos años ha habido “una explosión” en la contratación y le endosan la responsabilidad al gobierno actual de aumentar el número de puestos de trabajo en el sector público. Además, lo sitúan como uno de los objetivos para reducir el gasto fiscal. Uno de los más críticos ha sido el abanderado del Partido Republicano, José Antonio Kast, quien anticipó que hará una auditoría al Estado, “ministerio por ministerio”, una vez que lleguen al gobierno y con ello, “eliminar a los apitutados”.

Los números oficiales de la Dirección de Presupuestos (Dipres) muestran que entre 2022 y 2024, es decir, durante este gobierno, el sector público ha creado 92.956 nuevos puestos de trabajo, llegando a 939.047.
Pero ese total no corresponde solo a cargos que dependan del gobierno central, sino que se descompone en distintas categorías. La primera es la administración central, donde, entre 2022 y 2024, el personal aumentó en 31.227, llegando a 459.775 al cierre del 2024. En tanto, las universidades y los centros de formación técnica estatales aumentaron en 5.891, totalizando 57.017. Las empresas públicas sumaron 1.781, con un total de 48.131; los organismos autónomos subieron en solo 230, para alcanzar los 25.456; y los trabajadores municipales pasaron de 294.097 a 347.853, registrando así un incremento de 53.756 en los últimos tres años.
Es precisamente en esta última categoría donde hubo el mayor aumento de funcionarios. El empleo municipal tiene su propia normativa para fijar contrataciones y no responden al gobierno de turno.

La opacidad del empleo municipal
Llegar a tener estos registros y conocer la evolución del empleo municipal no ha sido fácil, puesto que los registros oficiales que registra la Dirección de Presupuestos son recientes.

Para llegar a tener este registro consolidado de la Dipres, en 2020, la ley de reajuste del sector público fijó como norma que los órganos y servicios públicos, incluidas las municipalidades, universidades estatales, empresas públicas y sociedades del Estado, deben enviar mensualmente a la Dirección de Presupuestos la nómina de sus trabajadores y del personal a honorarios.
En 2021 se emitió el instructivo, pero recién en 2024 se publicaron las cifras de 2021, 2022 y 2023. A fines de junio del año pasado y en un primer intento por aclarar la “caja negra” del empleo municipal, la Dipres publicó la primera radiografía “oficial” de los trabajadores municipales.
En 2021 el número fue 294.097; en 2022 subió a 310.097; en 2023 se reportaron 341.502, y en 2024, saltaron a 347.853.

En el desglose de las cifras del 2024 se ve que Santiago fue la comuna con más funcionarios municipales (7.855), seguido por Talca (7.827) y Puerto Montt (7.082). Más atrás se ubica Temuco (6.924) y Chillán (6.593).
Al analizar la cantidad de funcionarios por cada 100 habitantes, las cifras muestran que hay 7,65 funcionarios por cada 100 vecinos de Quinta Normal, siendo la primera en esa medición. Luego Antofagasta (5,36) y Melipilla (3,67).

Pero esta información tiene problemas. Uno de los principales es que es autorreportada por los propios municipios y la Dipres tiene pocas atribuciones para confirmar los datos. En teoría, los municipios deben informar el total de sus funcionarios, de planta, contrata y honorarios, incluyendo salud y educación. Por ello, las mayores críticas apuntan a la falta de transparencia.

Un informe del Consejo para la Transparencia fiscalizó la información disponible del personal del Estado. Según el reporte, 299 municipios (87%) presentaron información mediante el Portal de Transparencia del Estado, 36 (10%) en portales propios y 10 (3%) de manera mixta. En 28 municipios (8%) se constataron infracciones por no disponibilidad o desactualización.

La presidenta del Consejo para la Transparencia, Natalia González, plantea que aunque la mayoría cumple, mucha información no es fácil de usar por la ciudadanía, pues se entrega en formatos poco utilizables. Destaca la necesidad de crear un registro único de funcionarios contratados por el Estado, ya que hoy hay una multiplicidad de registros que impide contabilizar correctamente los funcionarios públicos.

Uno de los aspectos que genera preocupación es la baja fiscalización sobre el funcionamiento de los municipios.

Actualmente, existen diferentes modalidades de contratación: de planta, contrata, sujeto al Código del Trabajo y honorarios. La ley que regula el empleo municipal en Chile está regida por el Estatuto Administrativo (Ley 18.883), que se enfoca en derechos, deberes y responsabilidades administrativas. Tiene similitud con el estatuto del gobierno central, pero también diferencias, como la ambigüedad sobre quién fiscaliza.

No está claro qué entidad fiscaliza al alcalde y sus acciones. Según la ley de municipalidades, el primer fiscalizador es el concejo municipal y luego la Contraloría. La ley dispone que deben fiscalizar las actuaciones del alcalde y formular observaciones por escrito dentro de quince días.

El director ejecutivo de Horizontal, Juan José Obach, acota que el empleo municipal se rige por la Ley N°18.883, publicada en 1989, por lo que “es una ley antigua y anacrónica que no promueve la carrera funcionaria y mantiene la discrecionalidad en las contrataciones”.

Cómo se controla el empleo municipal
Uno de los temas que preocupa a los expertos es que, si bien existen normas para regular la contratación de personal y el gasto, no hay certeza de que se cumpla.

El director de Políticas Públicas de la Universidad Católica, Ignacio Irarrázaval, explica que la Ley 18.883 establece que el gasto anual en personal no puede exceder el 42% de los ingresos propios del municipio del año anterior. Según el Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim), casi la mitad de los municipios excede ese umbral y no hay control ni sanciones.

Obach complementa que en la práctica el límite del 42% no se cumple. “Aquí no se consideran los honorarios de programas comunitarios, que al 2023 representaban el 51,3% del empleo municipal y en la última década han crecido un 80%”.

El académico Rodrigo Sandoval, de la Universidad de Chile, pone el acento en las Corporaciones Municipales, donde el alcalde tiene poco margen de intervención. Explica que el uso expansivo de contratas y honorarios en programas y corporaciones ha permitido eludir los límites legales, ampliando la discrecionalidad de contratación.

Irarrázaval añade que es un problema la alta proporción de personal a honorarios (25%), que no tiene responsabilidad administrativa y responde a una dualidad jerárquica.

Los cambios
Los expertos coinciden en que se debe reformular el empleo municipal para profesionalizar los cargos y reformar el Estatuto Administrativo Municipal. También piden mayor transparencia y rendición de cuentas a la Contraloría, porque no hay un registro único de trabajadores municipales y se debe revisar la figura de las Corporaciones Municipales.

Para Obach es fundamental “aumentar la transparencia y rendición de cuentas sobre contrataciones municipales”.
La economista Florencia Croxatto (Pivotes) plantea que se requiere “reformar el estatuto municipal, exigir procesos competitivos y transparentes, profesionalizar las evaluaciones y crear un registro oficial de personal municipal”.

Los expertos coinciden en que el caso más complejo de fiscalizar son las Corporaciones Municipales, cuyos empleados están contratados por el Código del Trabajo, donde ni alcaldes ni concejales ni la Contraloría tienen facultades expresas.

La economista de LyD, Ingrid Jones, agrega que hay que distinguir entre funcionarios de carrera y asesores del alcalde, profesionalizar la carrera funcionaria y repensar la contratación a honorarios, que ha crecido sostenidamente y presiona el gasto en personal.

El profesor Rodrigo Sandoval propone “redefinir la relación entre Estado, municipio y ciudadanía”, dotando al empleo municipal de un sentido de misión pública, profesional y ética, que la regulación actual no considera.